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整合税收信息系统,构筑电子税务大厦
宁夏回族自治区税务学会课题组
二十一世纪是信息化的时代,信息技术正以排山倒海之势迅速地改变着世界,以电子技术和网络技术为主要标志的科技进步日新月异,使信息成为决策和管理的主要依据,税收事业要发展,必须依靠 "科技兴税",把科学的管理理论,方法和现代化科技手段引入税收工作,依靠计算机网络等现代化手段强化税收管理,提高征管效率和质量,实现税收现代化.
实现税收现代化就是运用信息技术完成事务,控制,管理和战略等各个层面及组织,管理,业务和文化等各个方面的全面电子化和数字化的转型,实现以层次化数据组织,网络化信息传输,协同化政务,智能化决策支持为标志,以行政管理法制化,业务流程规范化,行政手段电子化,组织机构扁平化,行政监控过程化,服务方式多元化和管理决策科学化为特征的电子税务系统.
一,税收信息化建设的回顾
我国的税务信息化建设起步于20世纪80年代,经过多年的积累和建设,税收信息化经历了从无到有,由点到面,由小到大的发展阶段.特别是2000年金税工程二期推行以来,按照国家税务总局的布署,以"抓好试点,以点带面,分步实施,整体推进"的思路,使税收信息化建设步入了全面发展的"快车道".目前,税务系统已建成了以小型机与服务器组和大型数据库为平台,以光纤为主干网,上联总局,下盖全国税务系统的四级主干网络,逐渐形成了包括税收征管信息系统和办公自动化系统等的应用体系,走出了一条从单机应用到系统集成,从部门共享到系统监控的新路子,初步实现了"征税网络化,办公自动化,服务信息化"的良好应用格局.
总结回顾税务系统信息化建设走过的路程,我们可以清楚地看到,税务系统税收信息化建设取得了可喜的成效:
(一)以征管改革为契机,各地搞软件,建网络,顺利实现了"九五"发展规划和"十五"前期目标.
九十年代初期,税务系统的税收电子化还处在一个较低的层次和规模,设备短缺,技术人员不足,整个系统内基本上是手工操作,计算机的应用处于一种各自为战的状态.1995年,在新一轮征管改革中,国家税务总局提出了"以申报纳税和优质化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查"的征管改革新模式和"实行手工核算与计算机处理相结合"的会计改革要求.全国税务系统以这两个改革为契机,一是按照国家税务总局《税务电子工程"九五"时期发展规划》的要求,研究制定了本系统税收电子化工程发展规划并加以实施.二是按照"三位一体"征管模式运行的要求,率先在税务系统建成金税一期网络和各级局域网络,全国各地税务系统开发了以征收核算为核心的众多的征管软件,使税收工作在技术手段,信息处理能力,管理水平等方面适应社会主义市场经济和现代化建设的需要.三是整合税收业务,调整机构格局,在县级以上税务机关建立办税服务厅,实行登记,申报,审核,开票,纳税"一条龙"服务,税务,银行,国库"一体化"运作.经过全系统的不懈努力,至2000年,如期实现了"九五"规划确定的目标任务,,实现了"三产化".一是手工操作跨入电子数据处理,实现了工具信息化;二是各自为战跨入征收数据集约化处理,实现了各类征管软件,办公自动化软件,稽查软件的应用信息化;三是由数据分散采集跨入集中式采集,专业化处理,实现了管理信息化.一个由下至上的集约化信息处理模式已经形成,税收管理已经由传统的分散征收,分步把口的粗放型管理向现代化的集中征收,重点稽查的集约型管理转变.
(二)以"一个平台,四个系统"建设为内容,金税工程二期建成运行
为了加强增值税专用发票的使用管理和控制增值税税源,利用高科技手段解决增值税专用发票管理问题,增强网络的覆盖面,进一步提高信息的准确性和完整性,从1998年开始,国家税务总局的建设思路和整体方案,以"一个平台"统一规范的应用系统平台,"四个子系统防伪税控开票系统,认证系统,交叉稽核系统,发票协查系统"为内容,全面实施金税工程二期建设.并于2001年7月1日在全国正式开通运行.金税工程二期运行以来,利用增值税专用发票偷骗税的案件,认证与稽核两个环节的涉嫌违规发票数量逐月下降,金税工程"杀手锏"的威慑力正在发挥.
(三)以一窗式管理,一户式管理,出口退税管理,办公自动化管理等为对象,信息化服务应用领域进一步拓宽.
在加强网络建设,推行防伪税控,成功实施金税工程二期的同时,税务系统注意拓宽服务应用领域,按照科技加管理的理念,发挥高科技技术管理,管事,管人的作用,一方面切实加强自身队务的建设,提高报务意识,另一方面,拓宽服务渠道,在Internet网络,服务窗口等为纳税人提供全面的信息化涉税服务.
(四)以专业队伍建设为重点,全员信息化素质建设不断提高.
加快信息化建设关键是要有一支高素质的专业队伍,同时要普及和提高全员信息化素质.为此,首先是健全信息工作机构.在几次机构改革中,全部都成立了信息中心,充实加强信息工作部门的力量.使税收信息化建设有了可靠的组织保证.其次是加强人才的培养.在信息化技术人才培养方面.采取两条腿走路的办法,一方面,在社会上公开招考计算机专业人员,并吸收大学计算机专业的大学毕业生,引进专业技术人才;另一方面,采取走出去,请进来的方法和举办短期培训班.采取开展"计算机应用技术考试"和"微机操作应用能手竞赛"等措施,加强内部的教育培训,大大缓解了全系统计算机人员短缺的问题.
总的看来,经过这些年的努力,税务系统的信息化建设已经取得了重大进展,在税收工作中发挥了重要作用.税收信息化的发展,促进了税收收入的稳定增长,极大地提高了税收管理的质量和水平,税收信息化已经成为税收征管工作的重要生产力.
二,税收信息化建设中的现实问题分析
纵览多年来税收信息化的建设,不难发现其轨迹是从单个软件到系统集成的的方向发展,尽管我们已经取得了注目的成绩,但我们的税务信息化还不是一个统一的集成体,林林总总的"网络,平台,系统"构筑的管理模式仍然是各自为政,一个个信息孤岛依然存在,信息化建设取得的实效与税收管理的期望还有很大的差距,主要表现在:
(一),思想观念上,对税收信息化的内涵,规律缺乏全面,客观,科学的认识;应用观念上,重技术,轻业务.一些税务干部对信息技术存在过分的依赖性,认为高科技无所不能,计算机能够轻而易举地解决各种税收业务问题,因而在信息化建设过程中,缺乏按信息技术要求重新优化组合税收业务流程的现代化管理意识,把传统手工作业搬上计算机平台后,不愿在业务基础建设方面多下功夫,影响了技术手段的有效应用和税收管理的深化.在管理观念上,对信息化竞争优势由基于信息技术向基于知识创新的转移的认识不足.重新建轻整合,重硬件轻软件,重建设轻管理等观念依然在各级领导层,决策层中出现,伴随着信息化手段的应用,税收工作的思维方式,工作机制,组织架构和职责内容都发生了很大的变化,手段的更换要求管理方式的配套改革.但我们长期形成的思维方式很难转变,传统的管理理念仍在支配着税务干部的行为,尽管有了现代化的高科技手段,但大多还沿用以往的工作套路.由此出现了热衷工程建设,淡漠配套管理的现象,使得许多本可以解决的问题不能得到及时解决,影响了税收信息化建设进程.必须深刻指出,配套管理的改革对信息化建设来说,是一件事半功倍的工作.
(二)在税收信息化的体系结构上,缺乏统一,科学,整体的系统设计,现在的情况是系统诸侯割据,信息高墙林立,信息孤岛丛生.各种应用系统林立,互不兼容,功能重叠,难以协调运行;按照系统工程和信息构筑的基本原理,信息系统应是一个相互依赖,相互制约的关系.在信息化建设中,我们已经深切地感受到,没有一个统一的税收信息化体系结构,很难实现功能齐全,协调高效,信息共享,监控严密,安全稳定,保障有力的税收管理信息系统 .
(三),在税收信息化的应用上,由于各系统结构不一,规则独立,信息孤岛存在,使得信息采集不畅,数据质量不高,制约了内外监控和增值应用的成效.现行的税务信息系统刚性太强,柔性太弱,在业务发生稍许变化时,很难动态适应这种变化.再加上各系统对用户来说都是黑匣子,基层的维护人员不了解其结构,一方面不便于维护,出了问题只能求助于开发人员,致使问题积压.另一方面,用户很难嵌入系统,不便于用户理解应用系统和做进一步的增值开发工作.
(四),在基础建设上,地区发展不平衡,造成了税收信息化的畸形发展.由于东西部经济发展不平衡,致使税收信息化基础设施差别很大,导致一些先进的,功能强大的应用软件在西部推广应用的过程中,由于基础设施不到位,系统资源不足而推进缓慢或根本无法推广应用,特别是老少边穷地区,经济不发达,办公经费总量有限,经费短缺,筹资困难,无力购置设备,致使税收信息化建设进展缓慢.
(五),在人才培养上,高,精,尖的技术人材仍然很匮乏,全员信息化素质不够高,驾驭先进工具的能力还不够,缺乏既懂信息技术又熟税收业务的复合型人才,不能适应推进税收信息化建设的要求.特别是经济不发达的西部地区,这个问题更突出.
(六),在系统安全与监控上,信息化管理工作还没有完全跟上,还存在着一些漏洞的隐患.
这些问题,还需要我们在进一步推进信息化建设的过程中逐步加以解决.
三,实现电子税务的构想
目前,电子政务已经成为全球关注的热点,受到世界各国的广泛重视.电子政务作为信息化的最重要领域之一,不仅是治国不可或缺的工具,而且对各行各业信息化的发展具有示范作用.新征管法第六条专门规定:"国家有计划地用现代信息技术装备各级税务机关,加强税收征收管理信息系统的现代化建设,建立,健全税务机关与政府其他管理机关的信息共享制度".因此,建设新时代的电子税务,运用现代信息技术改进税收管理工作,是新形势下税务部门积极顺应经济一体化,社会信息化的客观要求,也是加快政府职能转换,使政府公共服务更好地满足公众需要,提高政府绩效和服务质量重要举措.
(一)电子税务的基本框架
中国电子税务,是指利用电子信息技术,特别是互联网技术构建可以完成传统税务局各项管理与服务职能,并为纳税人提供更加方便,快捷,安全服务的电子化的税务机构.
电子税务的核心特征是对传统税收管理活动的扬弃,一方面,传统的税收管理主体业务要向互联网上转移,另一方面,电子税务又将不断创造出新的适合于互联网特点和纳税人多元化需求的个性服务.电子税务与传统税收管理相比较,无论是政府管理的理念和管理的手段,还是管理内容和模式都发生了很大的变化.
中国电子税务的总体目标是:根据一体化原则,建立基于统一规范的应用系统平台,依托税务系统计算机广域网,总局和省局高度集中处理信息,覆盖所有税种,所有工作环节,国地税局并与有关部门联网,包括征管业务,行政管理,外部信息,决策支持等四大子系统的功能齐全,协调高效,信息共享,监控严密,安全稳定,保障有力的税收管理信息系统.
电子税务示意图
为实现电子税务的目标,满足省局,总局数据集中的需要,要建设一套开放的,覆盖从总局到省,地市,区县和所等各级国,地税税务机关的综合性通信平台,为各种业务应用,数据传输,语音,视频应用等提供高效可靠的支撑,实现与外部门的网络互联,基于INTERNET的为纳税人服务的网络平台的建设.电子税务网络层次结构分为核心网络,骨干网络,接入网络和外联网络四部分.核心网络:主要数据处理中心的互联为核心网络.骨干层网络:其他数据处理中心通过与核心节点的冗余连接形成骨干层网络.骨干网节点首先是业务功能的汇接点,其次是网络汇接点接入层网络:和骨干网络边缘节点连接的部分为接入层网络.各地市,县级税务机关边沿路由器连接骨干节点接入骨干层.外联网络:同外部门的互联部分为外联网.
要实现电子税务"一个平台,两级处理,三个覆盖,四个系统"的目标,设备应按照功能统一集中,对总局,省级数据处理中心硬件配置应分成一定的功能区:业务处理区,数据利用区,集中存储区,数据交换区,网络通信区,安全设备区,系统管理区,输入/输出区.
业务处理区:主要完成业务处理和监控,查询等,配备应用服务器和数据库服务器.数据利用区:主要利用数据仓库技术对各种涉税数据进行分析,加工,为领导决策提供依据.集中存储区:为税务管理信息系统提供数据存储,数据备份服务.数据交换区:主要完成数据的控制与交换,设备包括通信服务器,群件服务器,信息交换中间件服务器.安全设备区:主要完成税务系统的网络和数据的安全保护,设备主要有CA认证服务器,防火墙,加密机,防病毒产品等.系统管理区:完成本级机关,数据中心以及所辖局的系统管理,网络管理和技术支持工作.输入/输出区:配备各种打印机,扫描仪等外设.
电子税务是在业务重组,优化的基础上,建设基于统一技术平台的四个有机结合的子系统:以税收业务为主要处理对象的税收业务管理应用系统;以行政管理为主要处理对象的税务行政管理应用系统;以税收分析和决策支持为主要处理对象的决策支持管理应用系统;以外部信息交换和为纳税人服务为主要处理对象的外部信息管理应用系统.通过上述四个子系统,使税务系统内部管理全部实现网络化运行,可以更加有效地加强管理,提高依法治税的水平,同时实现与海关,工商,银行等部门的信息共享,为纳税人提供更加优质的服务.
税收业务管理应用系统包括管理,征收,稽查,处罚,执行等子系统.税务行政管理应用系统包括文件处理,人力资源管理,财务管理,监察监督管理,后勤保障,辅助办公等.决策支持管理应用系统包括:税务日常查询,报表分析监控,税收宏观分析预测等.外部信息管理应用系统包括:多元化申报,为纳税人服务,外部门信息交换等.
(二)推进电子税务需要注意的几个问题
总结几年来推进税务信息化的实践,做法和经验,我们对实施信息化工程有了非常深刻的认识,在今后的工作中要注意以下几个问题:
一是正确处理一个关系,即信息化建设要正确处理需求带动和技术驱动的关系.在信息化建设过程中,需求带动始终是前提,由"需求--技术--需求"是不可逾越的规律,如果不从源头上抓需求,单纯依靠技术驱动产生管理需求,不符合管理信息化的路径.我们认为,管理信息化建设的关键是增强组织的核心竞争力,这种竞争力表现在管理效率的极大提高,管理成本的有效降低和服务质量的不断改进.从该角度看,信息化建设的主体就是管理本身.在信息化建设中完善管理制度,规范管理方法,改进管理手段,提升管理质量,提高管理效率,实现管理手段和方法对信息技术发展要求的适应性至关重要,这些就是信息化建设的需求.需求既要有电子政务的普遍性要求,也不可缺少部门自身特色.在实践中,就是遵循了需求带动,技术驱动的规律,重视需求设计,强化需求管理,确立了各职能部门在信息化建设中的责任,树立了信息化建设"纳税人为本"的思想,同时要求应用需求的提出要依据实际工作发展进程,不断适应改进管理的需要和技术进步的要求,保证描述的正确性,合理性,规范性,概括性,前瞻性,逐步构建信息化建设的业务应用构架.并通过需求与计算机实现的互动,从整合应用软件入手,统一软件,不断拓展信息化在税务管理领域的覆盖范围,由此逐步实现电子税务由单一功能到功能整合,由工具,事务信息化向管理信息化的跃升.
二是牢固树立两个理念;推进电子税务必须以先进的管理思想为前提.一方面要认识到,电子税务"跨越式"发展的关键在于税务部门创新体系的支撑.电子税务作为科技创新的核心内容,是将社会上各种微观的,单一的信息化创新活动上升为"政府工程",形成整体合力.税务各部门在工作职能上的协调一致和集成,对推进信息化发展,开辟生产力要素优化组合和集成高效利用的途径具有至关重要的作用.因此,加强思想发动,适时进行行政机构,体制和模式的优化调整,是电子税务建设的首要条件和必然规律;另一方面,要拓展对电子税务的视觉空间,以更富战略的眼光来把握电子税务建设.不应再把电子税务简单地看作是产业增长点,也不应再把电子税务看作是信息技术的应用点和服务点,而是立足于技术运用与管理变革结合的高度来认识电子税务的重要性和紧迫性.
三是合理避开三个误区;误区之一:重硬件投入,忽视软件建设.在信息化建设过程中,人们大都热衷于投资购买硬件设备,似乎机器设备数量越多,档次越高,性能越先进,信息化水平就越高,至于机器设备的利用率如何,则没有受到足够关心.大部分行政机关对于软件的开发利用也往往缺乏科学的认识,常常是业务部门提出一个需求,为了抢时间,不经需求分析,不进行系统的考虑就投入软件开发,致使软件的效能常常不理想.与此同时,信息化建设与发展对人员的素质,观念和技能提出了新的要求,而许多部门在投入大量硬件设备的同时,却不能通过卓有成效的信息教育来提高干部的信息化运用水平,使既有软件的应用也大打折扣.误区之二:重一步到位,忽视基础工作.人们在信息化建设中采用最先进的系统和模式,追求一步到位,认为只要建设起了这些先进的业务处理系统,就可以大大提高管理水平,自动实现管理目标.据了解,国内许多地区的行政机关由于忽视了对本单位内部有关信息的收集,整理,转化与利用等信息化建设的基础工作,结果导致辛辛苦苦建设起来的信息系统因基础资料不规范而形同虚设,造成很大的浪费.误区之三:重技术建设,忽视与管理改革配套.信息化需要信息技术,每一次信息技术的飞跃都会促使信息化向纵深发展.但人们容易走入一个误区,就是往往在技术的细节上大作文章,而对信息化过程中的管理问题,效率问题却重视不够,甚至"为技术而技术",以致许多地方的行政机关或多或少都对信息技术产生了过度依赖的思想,在实践中以技术笼统地替代管理,一度使"疏于管理,淡化责任"的状况加剧.而且,信息化带来的变化是深刻的,它会引起组织变革和观念变革,而变革了的观念和组织又将进一步推动信息化的发展.信息化建设是一项系统工程,机构重建,流程重组,文化重塑是它的有机组成部分.目前存在的最大误区是就信息化谈信息化,而没有注重对相关的流程,机构,文化和价值观念进行相应变革,这最终将阻碍信息化的发展.
四是准确把握四个原则;一是一体化原则.即:注重信息化建设和管理现代化建设的系统性,整体规划,统筹设计和开发,保证电子税务的建设与管理改革互为作用,齐头并进;二是动态原则.即:电子税务建设是一个动态过程,既包括需求管理,硬件投入,软件开发等电子税务建设要素本身的动态管理,也包括与之相应的管理上的不断变革,滚动发展;三是深化原则.即:根据电子税务建设和税务管理的周期发展规律,不断深化和拓展电子行政的内涵和外延;四是发展原则.即:结合组织发展的目标定位,坚持发展--整合--再发展的要求,保证电子税务建设和管理分阶段,分主次,分层次地逐步发展和完善.
(三)整合税收信息系统实现电子税务的思考
当今信息化时代,信息技术是推动政府改革的工具,电子税务建设的核心是如何利用先进技术手段达到管理革新的目标.因此,将信息化建设同税务管理的特色有效结合,使信息化建设跳出了纯技术领域,成为税务管理创新的关键动力.在今后电子税务推进过程中我们有以下思考:
当前,在我们电子税务起步阶段,要做好税务税务信息系统整合工作,信息系统整合应分三个阶段:
第一阶段,实现系统整合,保证现有业务.在此阶段的重点是实现关键应用系统的全面集成,确保系统的正常运行,完成征收任务,尤其是着重提升对业务影响最大的流程,即从申报到税款入库的流程,确保征收任务的完成.
第二阶段,加强运维管理,建立纳税人服务体系.此阶段将建立和完善纳税人服务体系,重点加强整合后的系统的运维能力,以便保证整合后的系统能够正常运行,并对第一阶段建立的部分系统进行推广和提升.
第三阶段,深化内外部集成.在此阶段将涉及到更加复杂的问题,包括在整个政府和企业信息化水平进一步提升的大环境下,实现与外部机构的更加紧密的集成,并涉及到对业务流程,文化和组织机构,绩效考核等进行变革以适应改善为纳税人服务的需求等.
通过对信息系统整合要实现的目标大体为:
技术的角度——"五个集成":即设备整合集成,数据集成,应用集成,流程集成,外部集成.用户的角度——"四个一标准":即数据一次进入;提供一站式服务;数据一个通道,内部一个界面.全面的提升——"三个方面" :即征管质量提升;纳税人服务提升;内部管理与运营提升.
具体做法上,把握以下四个方面:
1,实现电子税务建设与管理变革的有机互动,以新技术促使管理跃升式发展
在管理变革的动力上,信息技术的渗透作用成为管理变革和拉动依法行政的关键影响力,通过技术创新带动制度创新,观念变革,实现管理创新.同时,又通过这种信息技术支撑下的管理创新,从规制,机构,流程等方面为信息化建设创造更为适宜的环境.为此,在电子税务建设过程中采取以下措施实施管理创新:
一是改进业务模式,再造业务流程,推动税务管理机制创新.电子税务建设不仅仅是管理手段的变革,更是管理模式的变革,信息化必然引发管理的业务重组,机构重建和流程再造,同时又以改革和规范后的制度,流程适应信息化新的发展需要.具体实施中,为了满足电子税务建设的要求,应采取三项措施:首先是全面修订税务管理制度和操作规程.对信息化管理的内涵作深入研究,细化征管制度体系,建立业务管理制度,操作规程,使制度更加符合电子税务的实际需要,为切实发挥电子税务的效能提供制度保证.其次是以环节管理为核心重组业务流程.让管理贯穿征管全过程,对应税收征管的每一个环节.为此,对业务流程进行重组,突出以信息管理为支撑,环节管理为核心,把税种管理,分类管理作为环节管理的基础和依据,从而实现税收征管流程的规范.第三是结合流程重组对岗位职责进行调整.使调整后的征管岗位和人员职责更加符合以信息化管理为支撑的集中征收,贴近式服务,集约化稽查需要.
二是调整组织机构,转变职能方式,实现管理机构扁平化.在信息化支撑下,所有的管理信息实现集中处理,统一发布,压缩中间环节,使各层级,各部门能够掌握不同点,面的真实信息,提高管理的透明度和准确度,实现电子税务条件下的机构重组.从数据总局,省局集中处理,统一征管的角度出发,科学划分管理事权.通过外部信息管理应用系统进一步强化服务.更好地处理好征管与服务的关系,对纳税人的服务质量得到保证和延伸.
三是以电子税务为目标,发挥信息化优势,一体化推进综合改革.在实现电子税务的过程中,应依据技术创新引发制度创新和管理创新的规律,利用信息化环境,一体化实施税收征管改革,行政管理改革和干部人事制度改革.根据国家税务总局关于建立信息化加专业化征管格局的要求,实现信息化条件下的集中征收,分类管理,专业稽查和贴近式服务;全面规范行政工作流程,加强管理控制能力,提高组织运作效率;实施行管制度创新,变革传统工作方式,在全面完善制度的基础上,实现电子税务条件下的"领导决策科学化,资源配置最优化,服务保障社会化,组织运行高效化"的目标.
2,发挥信息化技术渗透作用,实现税务管理水平的全面提升
电子税务的核心是实现电子公共行政,其前提是实现行政管理和公共服务行为的全面信息化.在电子税务建设过程中,始终以提高管理效率,压缩税收成本,提升服务水平作为根本出发点,使信息技术渗透到税务管理的各个层面,成为创建效率型机关,服务型机关的有力保障.
一是加强技术运用与管理的配套,全面实现电子税务行政.首先,通过网上办公和远程会议等技术的运用,打破时空界限,提供现代化的办公手段和应用工具,将工作人员从常规的事务性工作中解脱出来,降低了信息传输的时间和人力成本,加强了部门之间的信息沟通和互动,使管理和服务更加精干高效;其次,通过大量信息资源的积累建立起决策支持系统,为决策层提供必要的预测信息,避免依靠经验决策和由于决策信息不完备导致的盲目决策现象,提高决策的科学化水平;第三,通过集中式网络系统和一体化管理信息系统,使各级管理部门及各层次用户实现对行政事件,行为,过程等的及时掌握并作出快速反应和反馈;
二是充分挖掘利用信息资源,实现网控技术下的"虚拟管理".数据的集中共享,使我们能够对各项工作全过程进行远程实时监控管理,大量的信息能够穿透行政层级,实现了决策层,管理层对税务管理运作情况的直观掌握.同时,借助数据仓库技术,实现对税务管理全过程数据的及时抽取,整合,分析形成管理信息,实现信息应用集成和管理资源交互.使决策层能够直接掌握有效信息,科学制定决策,面向不同层面直接发布管理指令;使管理层能够跨部门获得全面系统的信息,强化实体管理职能;使操作层能够加强联动协调,形成整体合力.这样就能实现在较短时间内完成大跨度,多层次的管理,促进了征管和服务行为的规范统一.
3,遵循信息化建设的规律,建立满足电子税务发展需要的保障机制
电子税务建设是一个循序渐进,螺旋上升的发展过程,其发展必然经历以替代手工操作为标志的"工具信息化",以信息系统运用为标志的"事务信息化"和以集约化信息资源处理利用为标志的"管理信息化"三个阶段.只有始终遵循信息化发展规律,从观念,体制,机制等方面创造相配套的适宜环境,才能保证这项工作不断向更高层次迈进.重点抓四个方面:
一是确立电子税务滚动发展策略,科学制定发展规划.确立信息化发展战略,制定电子税务发展规划是信息化建设的基本前提和首要任务.要足于实现税务管理现代化的高度来认识实施电子税务建设的重要性和紧迫性,要总体规划,分步实施,滚动发展.工作方法上坚持二个原则:(1)统筹规划,分期完成的原则.按照总局总体规划的安排,各地结合自身的技术力量和税收业务的要求,确定阶段性的工作任务和工作重点,分批分期地完成总体规划;(2)滚动发展,分步实施的原则.在电子税务实话过程中,坚持以前期开发成果为基础,逐步整合各系统,整个开发工作在确保质量的情况下,不断向前推进;
二是确立信息化观念先行策略,奠定良好的思想保障.信息化建设的推进不仅是对传统管理手段的变革,更是对传统管理思想的变革.我们感到,在信息化推进中碰到的首要的瓶颈问题就是干部的思想观念问题.要改变长期习惯的手工操作方式,要使干部广泛接受信息化的知识和运行环境,首先就必须从破除传统观念和思想束缚入手,消除干部对信息化的距离感,恐惧感和陌生感.在实践中,把转换干部观念,解决人员思想障碍放在首位来抓,注重信息教育和信息观念的培养,通过不断教育,使干部认识到信息化对提高管理效率,促进组织发展的长远意义,使全局上下深刻领会了"税务管理信息化"建设的深厚内涵,深刻认识信息化对管理改革的推动作用及对税务管理现代化目标的支撑作用,形成一个全系统自觉参与和积极支持税务管理信息化建设的局面.
把信息化建设确定为"一把手工程","班子工程"和"全员工程",在信息化的推进方式上,采取"自上而下"的推进策略,从领导层开始首先进行信息化的培训,首先进行相关软件的应用,起到表率和带动作用,为电子税务建设的顺利实施创造条件.
三是确立信息化优先发展策略,营造适宜的政策环境.为保障信息化的快速发展,在电子税务建设上要确立"三个优先"的发展政策.即:优先组织保障,优先人才选配,优先资金投入.在组织保障上,要自上而下成立信息化工作领导组织,负责规划,组织和协调.在人才选配上,应当每年从大专院校,科研院所优先引进计算机人才,并在政治上,经济上,生活上多方关心专业人才成长,加强壮大技术队务并注重提高其业务水平;在资金投入上,每年安排一定数量的专项资金,优先投入信息化建设.
四是确立信息化市场运作策略,开辟电子税务建设集成高效的途径.在信息化建设中,通过导入市场机制,狠抓主体管理,对组织机构,管理制度,运行模式进行调整,形成适宜的信息化建设环境.在管理主体方面,重组管理机构,成立以主要领导挂帅的信息化工作领导小组和办公室,优化业务流程,并通过强化信息化工作导向,加强应用技能培训等措施,形成组织强力推进,部门鼎力合作,干部积极参与的信息化建设环境;在实施主体方面,通过对技术管理部门的职能调整,集中优势技术力量参与信息化管理体制,提高信息技术对税务管理现代化的支撑能力和创新能力;在研发主体方面,确立"借脑","借手"机制,建立以我为主,多方参与信息工程研究中心,为电子税务建设提供有力的战略咨询和研发保障;在合作主体方面,建立市场准入机制,在技术产品选型与合作公司选择上,通过市场进行充分调查,比较和检验,以市场竞争提升信息系统开发的层次和效能,保证重大项目研发工作的顺利进行.
4,推动电子税务必须加强人员培训机制,建立技术支持体系.
为了提高税务系统工作人员的信息技术应用水平,应该加强对各级务干部的知识更新培训,建立自上而下的全员分级分类培训机制,培训税务的相关知识和技术,全面普及电子税务理念.培养和储备必要的信息技术专业人才,建立稳定有效的技术支持体系是税收信息化建设健康展的有效保证,为加强信息化建设的技术支持和保障,可以在全国范围建立一个信息技术支持服务三级体系:总局信息中心为技术领导层,制定技术标准和规范,统一技术开发和管理,全国建立若干技术支持服务中心为中间层,负责若干省份范围内的技术推广和技术服务工作,各省(市)地区的信息中心为第三级,负责本地区的应用推广和技术维护.通过以三级体系实现对全国各级税务部门信息系统及时有效的技术保障.
施金业执笔
主要参考文献:
[1]蔡金荣等,《中国电子商务税收问题研究》,中国人民大学金融与财税电子化研究所,2001.
[2]北京市信息化工作办公室等编,《电子政务概论》,清华大学出版社,2003
[3]谭荣华,《电子商务,电子政务,电子税务局研究》
宁夏回族自治区税务学会课题组
二十一世纪是信息化的时代,信息技术正以排山倒海之势迅速地改变着世界,以电子技术和网络技术为主要标志的科技进步日新月异,使信息成为决策和管理的主要依据,税收事业要发展,必须依靠 "科技兴税",把科学的管理理论,方法和现代化科技手段引入税收工作,依靠计算机网络等现代化手段强化税收管理,提高征管效率和质量,实现税收现代化.
实现税收现代化就是运用信息技术完成事务,控制,管理和战略等各个层面及组织,管理,业务和文化等各个方面的全面电子化和数字化的转型,实现以层次化数据组织,网络化信息传输,协同化政务,智能化决策支持为标志,以行政管理法制化,业务流程规范化,行政手段电子化,组织机构扁平化,行政监控过程化,服务方式多元化和管理决策科学化为特征的电子税务系统.
一,税收信息化建设的回顾
我国的税务信息化建设起步于20世纪80年代,经过多年的积累和建设,税收信息化经历了从无到有,由点到面,由小到大的发展阶段.特别是2000年金税工程二期推行以来,按照国家税务总局的布署,以"抓好试点,以点带面,分步实施,整体推进"的思路,使税收信息化建设步入了全面发展的"快车道".目前,税务系统已建成了以小型机与服务器组和大型数据库为平台,以光纤为主干网,上联总局,下盖全国税务系统的四级主干网络,逐渐形成了包括税收征管信息系统和办公自动化系统等的应用体系,走出了一条从单机应用到系统集成,从部门共享到系统监控的新路子,初步实现了"征税网络化,办公自动化,服务信息化"的良好应用格局.
总结回顾税务系统信息化建设走过的路程,我们可以清楚地看到,税务系统税收信息化建设取得了可喜的成效:
(一)以征管改革为契机,各地搞软件,建网络,顺利实现了"九五"发展规划和"十五"前期目标.
九十年代初期,税务系统的税收电子化还处在一个较低的层次和规模,设备短缺,技术人员不足,整个系统内基本上是手工操作,计算机的应用处于一种各自为战的状态.1995年,在新一轮征管改革中,国家税务总局提出了"以申报纳税和优质化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查"的征管改革新模式和"实行手工核算与计算机处理相结合"的会计改革要求.全国税务系统以这两个改革为契机,一是按照国家税务总局《税务电子工程"九五"时期发展规划》的要求,研究制定了本系统税收电子化工程发展规划并加以实施.二是按照"三位一体"征管模式运行的要求,率先在税务系统建成金税一期网络和各级局域网络,全国各地税务系统开发了以征收核算为核心的众多的征管软件,使税收工作在技术手段,信息处理能力,管理水平等方面适应社会主义市场经济和现代化建设的需要.三是整合税收业务,调整机构格局,在县级以上税务机关建立办税服务厅,实行登记,申报,审核,开票,纳税"一条龙"服务,税务,银行,国库"一体化"运作.经过全系统的不懈努力,至2000年,如期实现了"九五"规划确定的目标任务,,实现了"三产化".一是手工操作跨入电子数据处理,实现了工具信息化;二是各自为战跨入征收数据集约化处理,实现了各类征管软件,办公自动化软件,稽查软件的应用信息化;三是由数据分散采集跨入集中式采集,专业化处理,实现了管理信息化.一个由下至上的集约化信息处理模式已经形成,税收管理已经由传统的分散征收,分步把口的粗放型管理向现代化的集中征收,重点稽查的集约型管理转变.
(二)以"一个平台,四个系统"建设为内容,金税工程二期建成运行
为了加强增值税专用发票的使用管理和控制增值税税源,利用高科技手段解决增值税专用发票管理问题,增强网络的覆盖面,进一步提高信息的准确性和完整性,从1998年开始,国家税务总局的建设思路和整体方案,以"一个平台"统一规范的应用系统平台,"四个子系统防伪税控开票系统,认证系统,交叉稽核系统,发票协查系统"为内容,全面实施金税工程二期建设.并于2001年7月1日在全国正式开通运行.金税工程二期运行以来,利用增值税专用发票偷骗税的案件,认证与稽核两个环节的涉嫌违规发票数量逐月下降,金税工程"杀手锏"的威慑力正在发挥.
(三)以一窗式管理,一户式管理,出口退税管理,办公自动化管理等为对象,信息化服务应用领域进一步拓宽.
在加强网络建设,推行防伪税控,成功实施金税工程二期的同时,税务系统注意拓宽服务应用领域,按照科技加管理的理念,发挥高科技技术管理,管事,管人的作用,一方面切实加强自身队务的建设,提高报务意识,另一方面,拓宽服务渠道,在Internet网络,服务窗口等为纳税人提供全面的信息化涉税服务.
(四)以专业队伍建设为重点,全员信息化素质建设不断提高.
加快信息化建设关键是要有一支高素质的专业队伍,同时要普及和提高全员信息化素质.为此,首先是健全信息工作机构.在几次机构改革中,全部都成立了信息中心,充实加强信息工作部门的力量.使税收信息化建设有了可靠的组织保证.其次是加强人才的培养.在信息化技术人才培养方面.采取两条腿走路的办法,一方面,在社会上公开招考计算机专业人员,并吸收大学计算机专业的大学毕业生,引进专业技术人才;另一方面,采取走出去,请进来的方法和举办短期培训班.采取开展"计算机应用技术考试"和"微机操作应用能手竞赛"等措施,加强内部的教育培训,大大缓解了全系统计算机人员短缺的问题.
总的看来,经过这些年的努力,税务系统的信息化建设已经取得了重大进展,在税收工作中发挥了重要作用.税收信息化的发展,促进了税收收入的稳定增长,极大地提高了税收管理的质量和水平,税收信息化已经成为税收征管工作的重要生产力.
二,税收信息化建设中的现实问题分析
纵览多年来税收信息化的建设,不难发现其轨迹是从单个软件到系统集成的的方向发展,尽管我们已经取得了注目的成绩,但我们的税务信息化还不是一个统一的集成体,林林总总的"网络,平台,系统"构筑的管理模式仍然是各自为政,一个个信息孤岛依然存在,信息化建设取得的实效与税收管理的期望还有很大的差距,主要表现在:
(一),思想观念上,对税收信息化的内涵,规律缺乏全面,客观,科学的认识;应用观念上,重技术,轻业务.一些税务干部对信息技术存在过分的依赖性,认为高科技无所不能,计算机能够轻而易举地解决各种税收业务问题,因而在信息化建设过程中,缺乏按信息技术要求重新优化组合税收业务流程的现代化管理意识,把传统手工作业搬上计算机平台后,不愿在业务基础建设方面多下功夫,影响了技术手段的有效应用和税收管理的深化.在管理观念上,对信息化竞争优势由基于信息技术向基于知识创新的转移的认识不足.重新建轻整合,重硬件轻软件,重建设轻管理等观念依然在各级领导层,决策层中出现,伴随着信息化手段的应用,税收工作的思维方式,工作机制,组织架构和职责内容都发生了很大的变化,手段的更换要求管理方式的配套改革.但我们长期形成的思维方式很难转变,传统的管理理念仍在支配着税务干部的行为,尽管有了现代化的高科技手段,但大多还沿用以往的工作套路.由此出现了热衷工程建设,淡漠配套管理的现象,使得许多本可以解决的问题不能得到及时解决,影响了税收信息化建设进程.必须深刻指出,配套管理的改革对信息化建设来说,是一件事半功倍的工作.
(二)在税收信息化的体系结构上,缺乏统一,科学,整体的系统设计,现在的情况是系统诸侯割据,信息高墙林立,信息孤岛丛生.各种应用系统林立,互不兼容,功能重叠,难以协调运行;按照系统工程和信息构筑的基本原理,信息系统应是一个相互依赖,相互制约的关系.在信息化建设中,我们已经深切地感受到,没有一个统一的税收信息化体系结构,很难实现功能齐全,协调高效,信息共享,监控严密,安全稳定,保障有力的税收管理信息系统 .
(三),在税收信息化的应用上,由于各系统结构不一,规则独立,信息孤岛存在,使得信息采集不畅,数据质量不高,制约了内外监控和增值应用的成效.现行的税务信息系统刚性太强,柔性太弱,在业务发生稍许变化时,很难动态适应这种变化.再加上各系统对用户来说都是黑匣子,基层的维护人员不了解其结构,一方面不便于维护,出了问题只能求助于开发人员,致使问题积压.另一方面,用户很难嵌入系统,不便于用户理解应用系统和做进一步的增值开发工作.
(四),在基础建设上,地区发展不平衡,造成了税收信息化的畸形发展.由于东西部经济发展不平衡,致使税收信息化基础设施差别很大,导致一些先进的,功能强大的应用软件在西部推广应用的过程中,由于基础设施不到位,系统资源不足而推进缓慢或根本无法推广应用,特别是老少边穷地区,经济不发达,办公经费总量有限,经费短缺,筹资困难,无力购置设备,致使税收信息化建设进展缓慢.
(五),在人才培养上,高,精,尖的技术人材仍然很匮乏,全员信息化素质不够高,驾驭先进工具的能力还不够,缺乏既懂信息技术又熟税收业务的复合型人才,不能适应推进税收信息化建设的要求.特别是经济不发达的西部地区,这个问题更突出.
(六),在系统安全与监控上,信息化管理工作还没有完全跟上,还存在着一些漏洞的隐患.
这些问题,还需要我们在进一步推进信息化建设的过程中逐步加以解决.
三,实现电子税务的构想
目前,电子政务已经成为全球关注的热点,受到世界各国的广泛重视.电子政务作为信息化的最重要领域之一,不仅是治国不可或缺的工具,而且对各行各业信息化的发展具有示范作用.新征管法第六条专门规定:"国家有计划地用现代信息技术装备各级税务机关,加强税收征收管理信息系统的现代化建设,建立,健全税务机关与政府其他管理机关的信息共享制度".因此,建设新时代的电子税务,运用现代信息技术改进税收管理工作,是新形势下税务部门积极顺应经济一体化,社会信息化的客观要求,也是加快政府职能转换,使政府公共服务更好地满足公众需要,提高政府绩效和服务质量重要举措.
(一)电子税务的基本框架
中国电子税务,是指利用电子信息技术,特别是互联网技术构建可以完成传统税务局各项管理与服务职能,并为纳税人提供更加方便,快捷,安全服务的电子化的税务机构.
电子税务的核心特征是对传统税收管理活动的扬弃,一方面,传统的税收管理主体业务要向互联网上转移,另一方面,电子税务又将不断创造出新的适合于互联网特点和纳税人多元化需求的个性服务.电子税务与传统税收管理相比较,无论是政府管理的理念和管理的手段,还是管理内容和模式都发生了很大的变化.
中国电子税务的总体目标是:根据一体化原则,建立基于统一规范的应用系统平台,依托税务系统计算机广域网,总局和省局高度集中处理信息,覆盖所有税种,所有工作环节,国地税局并与有关部门联网,包括征管业务,行政管理,外部信息,决策支持等四大子系统的功能齐全,协调高效,信息共享,监控严密,安全稳定,保障有力的税收管理信息系统.
电子税务示意图
为实现电子税务的目标,满足省局,总局数据集中的需要,要建设一套开放的,覆盖从总局到省,地市,区县和所等各级国,地税税务机关的综合性通信平台,为各种业务应用,数据传输,语音,视频应用等提供高效可靠的支撑,实现与外部门的网络互联,基于INTERNET的为纳税人服务的网络平台的建设.电子税务网络层次结构分为核心网络,骨干网络,接入网络和外联网络四部分.核心网络:主要数据处理中心的互联为核心网络.骨干层网络:其他数据处理中心通过与核心节点的冗余连接形成骨干层网络.骨干网节点首先是业务功能的汇接点,其次是网络汇接点接入层网络:和骨干网络边缘节点连接的部分为接入层网络.各地市,县级税务机关边沿路由器连接骨干节点接入骨干层.外联网络:同外部门的互联部分为外联网.
要实现电子税务"一个平台,两级处理,三个覆盖,四个系统"的目标,设备应按照功能统一集中,对总局,省级数据处理中心硬件配置应分成一定的功能区:业务处理区,数据利用区,集中存储区,数据交换区,网络通信区,安全设备区,系统管理区,输入/输出区.
业务处理区:主要完成业务处理和监控,查询等,配备应用服务器和数据库服务器.数据利用区:主要利用数据仓库技术对各种涉税数据进行分析,加工,为领导决策提供依据.集中存储区:为税务管理信息系统提供数据存储,数据备份服务.数据交换区:主要完成数据的控制与交换,设备包括通信服务器,群件服务器,信息交换中间件服务器.安全设备区:主要完成税务系统的网络和数据的安全保护,设备主要有CA认证服务器,防火墙,加密机,防病毒产品等.系统管理区:完成本级机关,数据中心以及所辖局的系统管理,网络管理和技术支持工作.输入/输出区:配备各种打印机,扫描仪等外设.
电子税务是在业务重组,优化的基础上,建设基于统一技术平台的四个有机结合的子系统:以税收业务为主要处理对象的税收业务管理应用系统;以行政管理为主要处理对象的税务行政管理应用系统;以税收分析和决策支持为主要处理对象的决策支持管理应用系统;以外部信息交换和为纳税人服务为主要处理对象的外部信息管理应用系统.通过上述四个子系统,使税务系统内部管理全部实现网络化运行,可以更加有效地加强管理,提高依法治税的水平,同时实现与海关,工商,银行等部门的信息共享,为纳税人提供更加优质的服务.
税收业务管理应用系统包括管理,征收,稽查,处罚,执行等子系统.税务行政管理应用系统包括文件处理,人力资源管理,财务管理,监察监督管理,后勤保障,辅助办公等.决策支持管理应用系统包括:税务日常查询,报表分析监控,税收宏观分析预测等.外部信息管理应用系统包括:多元化申报,为纳税人服务,外部门信息交换等.
(二)推进电子税务需要注意的几个问题
总结几年来推进税务信息化的实践,做法和经验,我们对实施信息化工程有了非常深刻的认识,在今后的工作中要注意以下几个问题:
一是正确处理一个关系,即信息化建设要正确处理需求带动和技术驱动的关系.在信息化建设过程中,需求带动始终是前提,由"需求--技术--需求"是不可逾越的规律,如果不从源头上抓需求,单纯依靠技术驱动产生管理需求,不符合管理信息化的路径.我们认为,管理信息化建设的关键是增强组织的核心竞争力,这种竞争力表现在管理效率的极大提高,管理成本的有效降低和服务质量的不断改进.从该角度看,信息化建设的主体就是管理本身.在信息化建设中完善管理制度,规范管理方法,改进管理手段,提升管理质量,提高管理效率,实现管理手段和方法对信息技术发展要求的适应性至关重要,这些就是信息化建设的需求.需求既要有电子政务的普遍性要求,也不可缺少部门自身特色.在实践中,就是遵循了需求带动,技术驱动的规律,重视需求设计,强化需求管理,确立了各职能部门在信息化建设中的责任,树立了信息化建设"纳税人为本"的思想,同时要求应用需求的提出要依据实际工作发展进程,不断适应改进管理的需要和技术进步的要求,保证描述的正确性,合理性,规范性,概括性,前瞻性,逐步构建信息化建设的业务应用构架.并通过需求与计算机实现的互动,从整合应用软件入手,统一软件,不断拓展信息化在税务管理领域的覆盖范围,由此逐步实现电子税务由单一功能到功能整合,由工具,事务信息化向管理信息化的跃升.
二是牢固树立两个理念;推进电子税务必须以先进的管理思想为前提.一方面要认识到,电子税务"跨越式"发展的关键在于税务部门创新体系的支撑.电子税务作为科技创新的核心内容,是将社会上各种微观的,单一的信息化创新活动上升为"政府工程",形成整体合力.税务各部门在工作职能上的协调一致和集成,对推进信息化发展,开辟生产力要素优化组合和集成高效利用的途径具有至关重要的作用.因此,加强思想发动,适时进行行政机构,体制和模式的优化调整,是电子税务建设的首要条件和必然规律;另一方面,要拓展对电子税务的视觉空间,以更富战略的眼光来把握电子税务建设.不应再把电子税务简单地看作是产业增长点,也不应再把电子税务看作是信息技术的应用点和服务点,而是立足于技术运用与管理变革结合的高度来认识电子税务的重要性和紧迫性.
三是合理避开三个误区;误区之一:重硬件投入,忽视软件建设.在信息化建设过程中,人们大都热衷于投资购买硬件设备,似乎机器设备数量越多,档次越高,性能越先进,信息化水平就越高,至于机器设备的利用率如何,则没有受到足够关心.大部分行政机关对于软件的开发利用也往往缺乏科学的认识,常常是业务部门提出一个需求,为了抢时间,不经需求分析,不进行系统的考虑就投入软件开发,致使软件的效能常常不理想.与此同时,信息化建设与发展对人员的素质,观念和技能提出了新的要求,而许多部门在投入大量硬件设备的同时,却不能通过卓有成效的信息教育来提高干部的信息化运用水平,使既有软件的应用也大打折扣.误区之二:重一步到位,忽视基础工作.人们在信息化建设中采用最先进的系统和模式,追求一步到位,认为只要建设起了这些先进的业务处理系统,就可以大大提高管理水平,自动实现管理目标.据了解,国内许多地区的行政机关由于忽视了对本单位内部有关信息的收集,整理,转化与利用等信息化建设的基础工作,结果导致辛辛苦苦建设起来的信息系统因基础资料不规范而形同虚设,造成很大的浪费.误区之三:重技术建设,忽视与管理改革配套.信息化需要信息技术,每一次信息技术的飞跃都会促使信息化向纵深发展.但人们容易走入一个误区,就是往往在技术的细节上大作文章,而对信息化过程中的管理问题,效率问题却重视不够,甚至"为技术而技术",以致许多地方的行政机关或多或少都对信息技术产生了过度依赖的思想,在实践中以技术笼统地替代管理,一度使"疏于管理,淡化责任"的状况加剧.而且,信息化带来的变化是深刻的,它会引起组织变革和观念变革,而变革了的观念和组织又将进一步推动信息化的发展.信息化建设是一项系统工程,机构重建,流程重组,文化重塑是它的有机组成部分.目前存在的最大误区是就信息化谈信息化,而没有注重对相关的流程,机构,文化和价值观念进行相应变革,这最终将阻碍信息化的发展.
四是准确把握四个原则;一是一体化原则.即:注重信息化建设和管理现代化建设的系统性,整体规划,统筹设计和开发,保证电子税务的建设与管理改革互为作用,齐头并进;二是动态原则.即:电子税务建设是一个动态过程,既包括需求管理,硬件投入,软件开发等电子税务建设要素本身的动态管理,也包括与之相应的管理上的不断变革,滚动发展;三是深化原则.即:根据电子税务建设和税务管理的周期发展规律,不断深化和拓展电子行政的内涵和外延;四是发展原则.即:结合组织发展的目标定位,坚持发展--整合--再发展的要求,保证电子税务建设和管理分阶段,分主次,分层次地逐步发展和完善.
(三)整合税收信息系统实现电子税务的思考
当今信息化时代,信息技术是推动政府改革的工具,电子税务建设的核心是如何利用先进技术手段达到管理革新的目标.因此,将信息化建设同税务管理的特色有效结合,使信息化建设跳出了纯技术领域,成为税务管理创新的关键动力.在今后电子税务推进过程中我们有以下思考:
当前,在我们电子税务起步阶段,要做好税务税务信息系统整合工作,信息系统整合应分三个阶段:
第一阶段,实现系统整合,保证现有业务.在此阶段的重点是实现关键应用系统的全面集成,确保系统的正常运行,完成征收任务,尤其是着重提升对业务影响最大的流程,即从申报到税款入库的流程,确保征收任务的完成.
第二阶段,加强运维管理,建立纳税人服务体系.此阶段将建立和完善纳税人服务体系,重点加强整合后的系统的运维能力,以便保证整合后的系统能够正常运行,并对第一阶段建立的部分系统进行推广和提升.
第三阶段,深化内外部集成.在此阶段将涉及到更加复杂的问题,包括在整个政府和企业信息化水平进一步提升的大环境下,实现与外部机构的更加紧密的集成,并涉及到对业务流程,文化和组织机构,绩效考核等进行变革以适应改善为纳税人服务的需求等.
通过对信息系统整合要实现的目标大体为:
技术的角度——"五个集成":即设备整合集成,数据集成,应用集成,流程集成,外部集成.用户的角度——"四个一标准":即数据一次进入;提供一站式服务;数据一个通道,内部一个界面.全面的提升——"三个方面" :即征管质量提升;纳税人服务提升;内部管理与运营提升.
具体做法上,把握以下四个方面:
1,实现电子税务建设与管理变革的有机互动,以新技术促使管理跃升式发展
在管理变革的动力上,信息技术的渗透作用成为管理变革和拉动依法行政的关键影响力,通过技术创新带动制度创新,观念变革,实现管理创新.同时,又通过这种信息技术支撑下的管理创新,从规制,机构,流程等方面为信息化建设创造更为适宜的环境.为此,在电子税务建设过程中采取以下措施实施管理创新:
一是改进业务模式,再造业务流程,推动税务管理机制创新.电子税务建设不仅仅是管理手段的变革,更是管理模式的变革,信息化必然引发管理的业务重组,机构重建和流程再造,同时又以改革和规范后的制度,流程适应信息化新的发展需要.具体实施中,为了满足电子税务建设的要求,应采取三项措施:首先是全面修订税务管理制度和操作规程.对信息化管理的内涵作深入研究,细化征管制度体系,建立业务管理制度,操作规程,使制度更加符合电子税务的实际需要,为切实发挥电子税务的效能提供制度保证.其次是以环节管理为核心重组业务流程.让管理贯穿征管全过程,对应税收征管的每一个环节.为此,对业务流程进行重组,突出以信息管理为支撑,环节管理为核心,把税种管理,分类管理作为环节管理的基础和依据,从而实现税收征管流程的规范.第三是结合流程重组对岗位职责进行调整.使调整后的征管岗位和人员职责更加符合以信息化管理为支撑的集中征收,贴近式服务,集约化稽查需要.
二是调整组织机构,转变职能方式,实现管理机构扁平化.在信息化支撑下,所有的管理信息实现集中处理,统一发布,压缩中间环节,使各层级,各部门能够掌握不同点,面的真实信息,提高管理的透明度和准确度,实现电子税务条件下的机构重组.从数据总局,省局集中处理,统一征管的角度出发,科学划分管理事权.通过外部信息管理应用系统进一步强化服务.更好地处理好征管与服务的关系,对纳税人的服务质量得到保证和延伸.
三是以电子税务为目标,发挥信息化优势,一体化推进综合改革.在实现电子税务的过程中,应依据技术创新引发制度创新和管理创新的规律,利用信息化环境,一体化实施税收征管改革,行政管理改革和干部人事制度改革.根据国家税务总局关于建立信息化加专业化征管格局的要求,实现信息化条件下的集中征收,分类管理,专业稽查和贴近式服务;全面规范行政工作流程,加强管理控制能力,提高组织运作效率;实施行管制度创新,变革传统工作方式,在全面完善制度的基础上,实现电子税务条件下的"领导决策科学化,资源配置最优化,服务保障社会化,组织运行高效化"的目标.
2,发挥信息化技术渗透作用,实现税务管理水平的全面提升
电子税务的核心是实现电子公共行政,其前提是实现行政管理和公共服务行为的全面信息化.在电子税务建设过程中,始终以提高管理效率,压缩税收成本,提升服务水平作为根本出发点,使信息技术渗透到税务管理的各个层面,成为创建效率型机关,服务型机关的有力保障.
一是加强技术运用与管理的配套,全面实现电子税务行政.首先,通过网上办公和远程会议等技术的运用,打破时空界限,提供现代化的办公手段和应用工具,将工作人员从常规的事务性工作中解脱出来,降低了信息传输的时间和人力成本,加强了部门之间的信息沟通和互动,使管理和服务更加精干高效;其次,通过大量信息资源的积累建立起决策支持系统,为决策层提供必要的预测信息,避免依靠经验决策和由于决策信息不完备导致的盲目决策现象,提高决策的科学化水平;第三,通过集中式网络系统和一体化管理信息系统,使各级管理部门及各层次用户实现对行政事件,行为,过程等的及时掌握并作出快速反应和反馈;
二是充分挖掘利用信息资源,实现网控技术下的"虚拟管理".数据的集中共享,使我们能够对各项工作全过程进行远程实时监控管理,大量的信息能够穿透行政层级,实现了决策层,管理层对税务管理运作情况的直观掌握.同时,借助数据仓库技术,实现对税务管理全过程数据的及时抽取,整合,分析形成管理信息,实现信息应用集成和管理资源交互.使决策层能够直接掌握有效信息,科学制定决策,面向不同层面直接发布管理指令;使管理层能够跨部门获得全面系统的信息,强化实体管理职能;使操作层能够加强联动协调,形成整体合力.这样就能实现在较短时间内完成大跨度,多层次的管理,促进了征管和服务行为的规范统一.
3,遵循信息化建设的规律,建立满足电子税务发展需要的保障机制
电子税务建设是一个循序渐进,螺旋上升的发展过程,其发展必然经历以替代手工操作为标志的"工具信息化",以信息系统运用为标志的"事务信息化"和以集约化信息资源处理利用为标志的"管理信息化"三个阶段.只有始终遵循信息化发展规律,从观念,体制,机制等方面创造相配套的适宜环境,才能保证这项工作不断向更高层次迈进.重点抓四个方面:
一是确立电子税务滚动发展策略,科学制定发展规划.确立信息化发展战略,制定电子税务发展规划是信息化建设的基本前提和首要任务.要足于实现税务管理现代化的高度来认识实施电子税务建设的重要性和紧迫性,要总体规划,分步实施,滚动发展.工作方法上坚持二个原则:(1)统筹规划,分期完成的原则.按照总局总体规划的安排,各地结合自身的技术力量和税收业务的要求,确定阶段性的工作任务和工作重点,分批分期地完成总体规划;(2)滚动发展,分步实施的原则.在电子税务实话过程中,坚持以前期开发成果为基础,逐步整合各系统,整个开发工作在确保质量的情况下,不断向前推进;
二是确立信息化观念先行策略,奠定良好的思想保障.信息化建设的推进不仅是对传统管理手段的变革,更是对传统管理思想的变革.我们感到,在信息化推进中碰到的首要的瓶颈问题就是干部的思想观念问题.要改变长期习惯的手工操作方式,要使干部广泛接受信息化的知识和运行环境,首先就必须从破除传统观念和思想束缚入手,消除干部对信息化的距离感,恐惧感和陌生感.在实践中,把转换干部观念,解决人员思想障碍放在首位来抓,注重信息教育和信息观念的培养,通过不断教育,使干部认识到信息化对提高管理效率,促进组织发展的长远意义,使全局上下深刻领会了"税务管理信息化"建设的深厚内涵,深刻认识信息化对管理改革的推动作用及对税务管理现代化目标的支撑作用,形成一个全系统自觉参与和积极支持税务管理信息化建设的局面.
把信息化建设确定为"一把手工程","班子工程"和"全员工程",在信息化的推进方式上,采取"自上而下"的推进策略,从领导层开始首先进行信息化的培训,首先进行相关软件的应用,起到表率和带动作用,为电子税务建设的顺利实施创造条件.
三是确立信息化优先发展策略,营造适宜的政策环境.为保障信息化的快速发展,在电子税务建设上要确立"三个优先"的发展政策.即:优先组织保障,优先人才选配,优先资金投入.在组织保障上,要自上而下成立信息化工作领导组织,负责规划,组织和协调.在人才选配上,应当每年从大专院校,科研院所优先引进计算机人才,并在政治上,经济上,生活上多方关心专业人才成长,加强壮大技术队务并注重提高其业务水平;在资金投入上,每年安排一定数量的专项资金,优先投入信息化建设.
四是确立信息化市场运作策略,开辟电子税务建设集成高效的途径.在信息化建设中,通过导入市场机制,狠抓主体管理,对组织机构,管理制度,运行模式进行调整,形成适宜的信息化建设环境.在管理主体方面,重组管理机构,成立以主要领导挂帅的信息化工作领导小组和办公室,优化业务流程,并通过强化信息化工作导向,加强应用技能培训等措施,形成组织强力推进,部门鼎力合作,干部积极参与的信息化建设环境;在实施主体方面,通过对技术管理部门的职能调整,集中优势技术力量参与信息化管理体制,提高信息技术对税务管理现代化的支撑能力和创新能力;在研发主体方面,确立"借脑","借手"机制,建立以我为主,多方参与信息工程研究中心,为电子税务建设提供有力的战略咨询和研发保障;在合作主体方面,建立市场准入机制,在技术产品选型与合作公司选择上,通过市场进行充分调查,比较和检验,以市场竞争提升信息系统开发的层次和效能,保证重大项目研发工作的顺利进行.
4,推动电子税务必须加强人员培训机制,建立技术支持体系.
为了提高税务系统工作人员的信息技术应用水平,应该加强对各级务干部的知识更新培训,建立自上而下的全员分级分类培训机制,培训税务的相关知识和技术,全面普及电子税务理念.培养和储备必要的信息技术专业人才,建立稳定有效的技术支持体系是税收信息化建设健康展的有效保证,为加强信息化建设的技术支持和保障,可以在全国范围建立一个信息技术支持服务三级体系:总局信息中心为技术领导层,制定技术标准和规范,统一技术开发和管理,全国建立若干技术支持服务中心为中间层,负责若干省份范围内的技术推广和技术服务工作,各省(市)地区的信息中心为第三级,负责本地区的应用推广和技术维护.通过以三级体系实现对全国各级税务部门信息系统及时有效的技术保障.
施金业执笔
主要参考文献:
[1]蔡金荣等,《中国电子商务税收问题研究》,中国人民大学金融与财税电子化研究所,2001.
[2]北京市信息化工作办公室等编,《电子政务概论》,清华大学出版社,2003
[3]谭荣华,《电子商务,电子政务,电子税务局研究》
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